Familienlastenausgleich: ernüchternde Bilanz

In der deutschen Familienpolitik spielt der "Familienlastenausgleich" seit den 50er Jahren eine zentrale Rolle. Sein Ziel war und ist, wirtschaftliche Belastungen der Sorgeberechtigten, die durch die Erziehung von Kindern entstehen, wenigstens teilweise aufzufangen. Doch wie sieht die Realität seit vier Jahrzehnten aus? Nach umfangreichen Studien zieht der Heidelberger Wirtschaftswissenschaftler Franz-Ulrich Willeke am Alfred-Weber-Institut eine ernüchternde Bilanz: Der duale Familienlastenausgleich konnte nicht auf dem früher erreichten Niveau stabilisiert werden. Willekes Längsschnittanalyse deckt Ungerechtigkeiten auf.

Beginnen wir mit den Gründen, die für einen Familienlastenausgleich sprechen: das Kindeswohl kann - neben anderen Voraussetzungen - auch davon abhängen, was die Familien an verfügbarem Einkommen "bar auf der Hand" haben. Der Familienlastenausgleich ist, s o läßt sich weiter ins Feld führen, ein Gebot der sozialen Gerechtigkeit: aus der Perspektive der Familien im Vergleich zu anderen, die keine Kinder (mehr) betreuen - zumal es für die Gesellschaft insgesamt und nicht nur für die Familien von großer Bedeut ung ist, die nachwachsende Generation aufzuziehen, die Familientätigkeit also positive "externe Effekte" hervorruft. Der Familienlastenausgleich kann in Form staatlicher Transferzahlungen erfolgen: besonders als Kindergeld, kinderabhängiges Wohngeld, Erziehungsgeld oder als Leistungen im Rahmen der Ausbildungsförderung. Andererseits läßt sich das verfügbare Einkommen der Familien auch dadurch erhöhen, daß bei der Einkommensteuer Kinderfreibeträge (oder Haushaltsfreibeträge für Alleinstehende mit Kindern) berücksichtigt werden, und so kinderbedingte Steuerentlastungen zum Tragen kommen. In Politik und Wissenschaft wird heftig darüber gestritten, ob solche Steuerentlastungen mit zum Familienlastenausgleich gerechnet werden dürfen oder nicht. Eingewandt wird, die steuerrechtliche Begründung für die Kinder- und ähnliche Freibeträge sei nur die, einen bestimmten Teil des Einkommens - das Existenzminimum eines Kindes - nicht der Besteuerung zu unterwerfen. Bei dieser Sichtweise kann in der Tat unberücksichtigt bleiben, daß aus den Kinderfreibeträgen auch Steuerentlastungen resultieren. Aber daraus folgt nicht zwingend, es sei dem Familienpolitiker verboten, auch über die kinderbedingten Steuerentlastungen nachzudenken. Denn es hat nichts mit Logik, sondern mit einer - über die steuerrechtliche Sichtweise hinausgehenden - normativen Setzung zu tun, wenn davon ausgegangen wird, der Familienlastenausgleich setze sich aus kinderbedingten Transferzahlungen und Steuerentlastungen zusammen. Wir sind in unserem Forschungsprojekt auf Basis dieser Position der Frage nachgegangen, wie hoch die kinderbedingten Transferzahlungen und Steuerentlastungen in der Zeit von 1954 bis 1986 waren. Und: mit Hilfe welcher Maßstäbe läßt sich etwas Sinnvolles ü ber das Gewicht dieser Einkommenseffekte sagen? Was die Transferzahlungen betrifft, schränkten wir die Studie allerdings auf das Kindergeld und damit auf den "harten Kern" dieser staatlichen Leistungen ein. Denn Kindergeld gibt es unabhängig von bestimmte n Lebensphasen der Familien und unabhängig von spezifischen Mietbelastungen. Die Einschränkungen waren wegen der Fülle des empirischen Materials nötig. Auch so ist es immer noch groß genug, wenn man bedenkt, daß es nicht "die" Familie gibt, sondern eine V ielzahl von Familientypen mit unterschiedlich hohem Familienlastenausgleich, und daß die Beurteilung einen längeren Untersuchungszeitraum voraussetzt. Nur so kann dem Vorwurf vorgebeugt werden, die gefällten Urteile seien unhaltbar, da ein beliebiger "Fet zen" aus der Realität "herausgerissen" werde. Um den harten Kern des deutschen Familienlastenausgleichs zu überprüfen, untergliederten wir die Familien zunächst nach der Zahl der Kinder (bis zu vier) und nach dem Familienstand der Betreuungspersonen ("nicht dauernd getrennt lebende" Ehepaare und Alle instehende). Und wegen des immer noch vorhandenen Gefälles zwischen den Einkom- men erwerbstätiger Männer und Frauen interessierte bei den Alleinstehenden auch das Geschlecht. In den späten 80er Jahren waren im alten Bundesgebiet von den sieben Millionen Familien mit Kindern unter 18 Jahren nicht weniger als elf Prozent alleinerziehe nde Frauen mit Kindern dieses Alters. Die Quote der alleinerziehenden Männer betrug nur zwei Prozent. Wir wählten, um die Einkommensschichtung gebührend zu berücksichtigen, für die Ehepaare und die alleinerziehenden Frauen sowie Männer je zwölf Berufsgruppen aus, wobei es nötig war, auch nach gewerblicher Wirtschaft und öffentlichem Dienst zu unterscheiden. Durch die Familientypen - gegliedert nach Kinderzahl, Familienstand und Beruf - bilden wir die Auswirkungen des Familienlastenausgleichs sozial-ökonomisch gesehen weitgehend "flächendeckend" ab. Unsere Untersuchung arbeitet mit 144 Familientypen. Aus ihr können nur einige wichtige Ergebnisse exemplarisch dargestellt werden. Von anderen Modellrechnungen unterscheidet sich das Heidelberger Forschungsprojekt vor allem dadurch, daß es Einkommen nicht formal klassifiziert - etwa durch die Stufen 1 000 Mark, 2 000 Mark und so weiter -, sondern eben von konkreten Berufsgruppen ausg eht. Für den verheirateten Facharbeiter heißt das zum Beispiel: sein in den einzelnen Jahren erzieltes und meist steigendes Durchschnittseinkommen wird Ausgangspunkt der Beurteilung des jeweils gewährten Familienlastenausgleichs. Die historische Vorgehens weise ist zwar müh- selig, weil sich häufig die rechtlichen und faktischen Rahmenbedingungen ändern. Sie hat aber den Vorteil, die Auswirkungen über Jahrzehnte hinweg verfolgen und im Zeitablauf beurteilen zu können: bis hin zu einer umfassenden Längsschnittanalyse. Wir begannen mit dem Jahr 1954 als Referenzjahr. Denn 1955 wurde erstmals in der Adenauer-Ära ein Kindergeld ausgezahlt - ab dem dritten Kind je 25 Mark monatlich pro Kind. 1990 veröffentlichten wir die Untersuchungsergebnisse bis 1986. Da sich aber an de r allgemeinen Struktur des Familienlastenausgleichs - seinem aus Kindergeld und kinderbedingten Steuerentlastungen bestehenden Dualismus - nichts ge- ändert hat, sind die Beurteilungsmaßstäbe weiterhin anwendbar, die Ergebnisse weiterhin gültig. Familienpolitiker "in Bonn" sprechen häufig schon von einer "Verbesserung" des Familienlastenausgleichs, wenn sie in irgendeiner Form das Kindergeld oder die Freibeträge erhöhen. Ein solcher Maßstab ist entwaffnend einfach, beruhigt die Akteure und erspar t jede weitere Forschungsarbeit, sofern wir nur hinreichend anspruchslos sind. Dabei liegen die Schwächen eines solchen Urteils auf der Hand: es ist zeitpunktbezogen und läßt offen, ob das ganze Niveau des Familienlastenausgleichs stimmt. Es klammert die Frage aus, wie die Einkommenseffekte eines gegebenen Familienlastenausgleichs und seine Veränderungen in Bezug zu anderen Größen einzuschätzen sind, die die Familiensituation bestimmen: die Kinderzahl, der Familienstand und das Einkommen. Es erschien zweckmäßig, zunächst zu fragen, um wieviel Prozent sich das - nach Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge und Steuern verfügbare - Jahreseinkommen der Familien dadurch erhöhte, daß es den Familienlastenausgleich gab. Die Graphik auf Seite 36 oben zeigt die prozentuale Einkommenserhöhung, wie sie für den verheirateten Facharbeiter mit ein bis vier Kindern wirksam wurde. Die Null-Linie repräsentiert das verfügbare Einkommen ohne eine derartige Entlastung. An dieser Darstellung kann man einiges ablesen. Erstens: Die angestrebte Staffelung der Entlastungen nach Kinderzahl wurde über den gesamten Zeitraum eindeutig erreicht. Zweitens: Die exakte Quantifizierung der Staffelung bietet erste Anhaltspunkte, ob de r Familienlastenausgleich nach der Kinderzahl "richtig" differenziert wurde. Drittens: Das relative Gewicht der Entlastungen schwankte jedoch im Zeitablauf mehr oder weniger stark. Nach rechts abfallende Linien zeigen, daß der Familienlastenausgleich mit der Einkommens- - und damit letztlich auch mit der Preisentwicklung - nicht Schritt hielt, trotz einiger Bemühungen von Zeit zu Zeit, ihn weiter zu "verbessern". Viertens: Wäre der Familienlastenausgleich wenigstens auf dem in den 60er Jahren erreichten N iveau stabilisiert worden, hätten die horizontal eingezeichneten Linien realisiert werden müssen. Deshalb markieren die farbigen Flächen die politischen Defizite gegenüber dem schon einmal Erreichten. Ob oder in welchem Umfang sich die Ergebnisse verallgemeinern lassen, hängt von der Struktur der "Gebirgszüge" all der anderen Familientypen ab. Unsere Studie zeigt, daß Familienstand, Einkommenshöhe und Zugehörigkeit zur gewerblichen Wirtschaft oder zum öffentlichen Dienst zwar charakteristische Unterschiede mit sich bringen, die wichtigsten grundsätzlichen Urteile über den Familienlastenausgleich jedoch bestätigt werden. Ein Blick auf die untere Graphik muß hier genügen: für die alleinstehende Facharbei terin mit ihrem deutlich niedrigeren Durchschnittseinkommen - es lag im gesamten Untersuchungszeitraum unter dem eines Hilfsarbeiters (!) - war die Lage in vielem ähnlich. Wie beeinflußt der Familienlastenausgleich das "Wohlstandsniveau" der Familien? Bei gegebenem verfügbarem Einkommen - zunächst ohne Entlastung - nimmt das rein ökonomisch definierte Wohlstandsniveau unweigerlich ab, wenn auch Kinder zu versorgen sind: es müssen "mehr Mäuler gestopft" werden. Maßstab ist hier, in gewissem Sinne, ein pro Kopf verfügbares Einkommen. Bei einer Drei-Personen-Familie wird aber, um ein Beispiel zu nennen, das insgesamt verfügbare Einkommen nicht einfach durch drei dividiert. Ber ücksichtigung findet auch, daß ein im Haushalt lebendes Kind nicht mit dem gleichen Gewicht in die Berechnung eingehen muß wie ein Erwachsener. Abgesehen von Komplikationen und Begründungszwängen im Detail ist leicht einsehbar: die Festlegung der Gewichte für die einzelnen Personen eines Haushalts läßt sich zwar durch wirtschaftsstatistische Untersuchungen über das Konsumverhalten objektiv eingre nzen, ist aber ohne einen Rest normativer Setzung, welche Gewichte schließlich gelten sollen, nicht möglich. Hier sei an Max Weber erinnert: normative Setzungen mögen in wissenschaftlichen Untersuchungen unumgänglich sein, exakt identifizierbar aber müss en sie bleiben. Wir sind von den Gewichten 1,0 für den ersten Erwachsenen, 0,8 für den zweiten und 0,7 für jedes Kind ausgegangen. Wird in der Abbildung auf dieser Seite (oben) das Wohlstandsniveau des verheirateten Facharbeiters ohne Kinder - das verfügbare Einkommen di- vidiert durch 1,8 - gleich 100 Prozent gesetzt, zeigen die Pfeile und horizontalen Linien, wie stark das Wohlstandsniveau abstürzt, wenn ein, zwei oder vier Kinder zu versorgen sind. Anschließend kommt der Familienlastenausgleich ins Spiel. Die grauen Flä chen geben an, wie stark dadurch das Wohlstandsniveau während der untersuchten 33 Jahre nach oben korrigiert wurde. So etwa 1986, als das Niveau des verheirateten Facharbeiters mit zwei Kindern von 56 auf 62 Prozent stieg. Ist es auch hier zulässig, die Ergebnisse zu verallgemeinern? Was die ähnlichen "Gebirgszüge" in den einzelnen Abbildungen vermuten lassen, stimmt: für 1986 zum Beispiel lag das Wohlstandsniveau der untersuchten Familien mit einem Kind zumeist niedriger, aber nicht höher als 80 Prozent - trotz Familienlastenausgleich. Bei zwei Kindern betrug der maximale Wert 71, bei drei Kindern 68 und bei vier Kindern 67 Prozent - immer im Vergleich zur sonst gleichen Situation, in der keine Kinder zu betreuen gewesen w ären. Solche Wohlstandsanalysen eignen sich besonders, die familienpolitische Diskussion zu versachlichen. Entscheidungen zur Reform des Familienlastenausgleichs fallen aber im politischen Raum. Hier ist mit dem Argument zu rechnen, gesellschaftspolitisch wicht ig sei, daß die Familien einen Teil der ökonomischen Belastung der Kinderbetreuung selbst tragen und eine entsprechende Wohlstandseinbuße bewußt in Kauf nehmen. Selbst wenn man diese Auffassung akzeptiert, bleibt offen, wieviel den Familien zugemutet werd en soll. Für mich steht fest, daß nicht nur die genannten Werte maximaler Wohlstandsniveaus herangezogen werden dürfen. Man muß das ganze, darunter liegende Niveau auf sich wirken lassen. Ein "Eckwert" sollte nachdenklich stimmen: das Wohlstandsniveau ein er alleinstehenden Facharbeiterin mit zwei Kindern betrug 1986 selbst unter Berücksichtigung des Familienlastenausgleichs nur 51 Prozent des Wohlstandsniveaus einer alleinstehenden Facharbeiterin ohne Kinder. Das Streben nach sozialer Gerechtigkeit bestimmt, wie der Familienlastenausgleich gestaltet wird. Ob zur Zeit Ungerechtigkeiten vorliegen, läßt sich einfach prüfen: indem man die Einkommensverhältnisse nach einem Familienlastenausgleich mit denen vergleic ht, die sich "ohne Familienlastenausgleich" oder auch "ohne Kinder" ergeben. Alle bislang vorgestellten Untersuchungsergebnisse basieren auf derartigen Vergleichen. Es ist aber auch möglich, den Familienlastenausgleich verschiedener Familien unmittelbar m iteinander zu vergleichen. Es kann gefragt werden: Haben die Familien mit gleicher Kinderzahl auch die gleichen Entlastungen erhalten, oder gab es wegen des Familienstands oder verschieden hoher Einkommen Unterschiede? Wenn ja, welche? In der Graphik ganz oben werden zwei Familien mit je zwei Kindern gegenübergestellt. Der Familienlastenausgleich der Familien mit dem höchsten Einkommen (unseres Untersuchungsfeldes) wird in den einzelnen Jahren gleich 100 Prozent gesetzt, während der des Facharbeiters in Prozent dazu ausgedrückt wird. Das Ergebnis: In den 60er Jahren gab es eine Phase der Gleichverteilung der Entlastungen, aber es überwogen die Phasen, in denen der Facharbeiter mit dem niedrigeren Einkommen entweder einen höheren Familie nlastenausgleich (rote Flächen) oder einen niedrigeren (dunkelblaue Flächen) hatte. Ob nun die Gleichverteilung oder nur ein höherer Familienlastenausgleich des Facharbeiters als "sozial gerecht" normiert werden soll, mag strittig sein. Kaum Meinungsverschiedenheiten dürfte es aber darin geben, die dunkelblauen Flächen als Indikatoren so zialer Ungerechtigkeit einzustufen. Beim Blick auf unsere Gesamtergebnisse zeigt sich, daß die der oberen Abbildung analogen "Fieberkurven" der meisten Familientypen mehr oder weniger stark unterhalb der jeweiligen 100-Prozent-Linie lagen. Die untere Graphik belegt das für die alleinstehend e Facharbeiterin mit zwei Kindern. Abschließend soll, obwohl vieles nur angedeutet werden konnte, ein Resümee versucht werden: Der duale Familienlastenausgleich konnte nicht auf einem einmal erreichten Niveau stabilisiert werden. Es wurden trotz dieser Politik weiterhin recht unterschiedliche Wohlstandsniveaus in den Familien realisiert, und es fehlte eine Präzisierung der Zielsetzung, was in dieser Hinsicht gelten soll. Nicht zuletzt: Der Familienlastenausgleich war zumeist ungerecht auf die Familien mit gleicher Kinderzahl, aber unterschiedlichen Einkommen verteilt. Die Studie markiert die Richtung, in die eine Reform des Familienlastenausgleichs gehen könnte. Erneut die Kinderfreibeträge abzuschaffen - wie von 1975 bis 1982 geschehen - wird nicht mehr möglich sein, da nach jüngeren Urteilen des Bundesverfassungsgerichts das Existenzminimum eines Kindes steuerfrei bleiben muß. Deshalb bietet sich folgende Lösung an: Die im günstigsten Fall erzielbare Steuerentlastung wird als Minimum des Familienlastenausgleichs akzeptiert. Familien, die diese Steuerentlastung nicht erreichen, erhalten ein ausgleichendes Kindergeld. Folge ist, daß die Entlastungen unabhängig von der Einkommenshöhe gleich verteilt werden. Anschließend ist zu entscheiden, ob die auf diese Weise realisierbaren Wohlstandsniveaus der Familien akzeptabel sind. Wenn nicht, muß "draufgesattelt" werden. Zeitpunktbezogene Entscheidungen verlieren durch die allgemeine Einkommensentwicklung an Bedeutung: in welcher Weise der Familienlastenausgleich laufend angepaßt, also "dynamisiert" werden kann, bleibt eine essentielle Frage. Politik mag zwar nur die Kunst des Möglichen sein. Aber dann sollte sie wenigstens ihre Möglichkeiten ausschöpfen.

Autor:
Prof. Dr. Franz-Ulrich Willeke
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